274. Fiscalización de cumplimiento de normativa funcionaria (área pública) y de normativa laboral (área privada). Competencia d

Estimados:
Mi con consulta es la siguiente, me desempeño como Nutricionista (pero realizando labores administrativas), en el Hospital de Rancagua, estando de vacaciones debí someterme a una intervención quirúrgica, por lo tanto presente la respectiva licencia medica, mi empleador me dice que no me sirve la licencia ya que no se me suspenden las vacaciones, lamentablemente el periodo de licencia sobrepasa a los días de feriado legal, me leí el estatuto administrativo y en este nada dice al respecto, y encontré en esta misma pagina un dictamen de la Dirección del Trabajo, en la cual se expresa lo contrario a lo que me indica mi empleador, por favor necesito saber si lo que me indica el Hospital es así o no.
Agradeciendo desde ya su buena disposición, se despide.
Ninfa


MATERIA:
FISCALIZACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE NORMATIVA FUNCIONARIA (ÁREA PÚBLICA) Y DE NORMATIVA LABORAL (ÁREA PRIVADA).
COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO.


Estimada amiga.
El órgano que interpreta la normativa y fiscaliza su aplicación es diferente, según se trate de contrataciones funcionarias o a honorarios para el aparato público en su calidad de tal (caso en que debe operar la Contraloría General de la República), o de contrataciones ejecutadas bajo dependencia y subordinación para personas o entidades privadas (caso en que debe actuar la Dirección del Trabajo).
Ahora bien, especialmente en el área municipal hoy operan contrataciones reguladas por regímenes especiales (por ejemplo, el Estatuto docente), cuya fiscalización corresponde a la Dirección del Trabajo.
En vuestro caso, siendo su contraparte un hospital público, percibimos que su contratación se rige por el Estatuto público y la normativa específica para trabajadores de la salud pública: le sugerimos desde un comienzo plantear su caso, por escrito, ante la Contraloría Regional correspondiente a su ubicación.
Recordemos que “Los funcionarios tendrán derecho a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere el presente Estatuto. Para este efecto, los funcionarios tendrán un plazo de diez días hábiles, contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar al vicio de que se reclama. Tratándose de beneficios o derechos relacionados con remuneraciones, asignaciones o viáticos el plazo para reclamar será de sesenta días.
Igual derecho tendrán las personas que postulen a un concurso público para ingresar a un cargo en la Administración del Estado, debiendo ejercerlo dentro del plazo de diez días contado en la forma indicada en el inciso anterior.
La Contraloría General de la República deberá resolver el reclamo, previo informe del jefe superior, Secretario Regional Ministerial o Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según el caso. El informe deberá ser emitido dentro de los diez días hábiles siguientes a la solicitud que le formule la Contraloría. Vencido este plazo, con o sin el informe, la Contraloría procederá a resolver el reclamo, para lo cual dispondrá de veinte días hábiles” (artículo 160 del decreto con fuerza de ley 29, de 2005, de Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley 18.834, sobre Estatuto administrativo).
A continuación, suministramos otros datos sobre las instituciones señaladas.

I.-
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Su estructura y funciones se establecen en la ley 10.336, cuyo texto refundido fue fijado mediante decreto 2421, de Ministerio de Hacienda, de 1964, texto posteriormente modificado.
En lo que nos atañe, la Contraloría General de la República debe “vigilar el cumplimiento de las disposiciones del estatuto administrativo” (ley 10.336, artículo 1).
Es decir, la fiscalización de la conducta funcionaria es competencia esencial de este órgano.

1.- SU OBJETO Y ORGANIZACIÓN.
Su área de labor es amplia. En efecto, “La Contraloría General de la República, independiente de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado, tendrá por objeto fiscalizar el debido ingreso e inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades, de la Beneficencia Pública y de los otros Servicios que determinen las leyes; verificar el examen y juzgamiento de las cuentas que deben rendir las personas o entidades que tengan a su cargo fondos o bienes de esas instituciones y de los demás Servicios o entidades sometidos por ley a su fiscalización, y la inspección de las oficinas correspondientes; llevar la contabilidad general de la Nación; pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contraloría General; vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo y desempeñar, finalmente, todas las otras funciones que le encomiende esta ley y los demás preceptos vigentes o que se dicten en el futuro, que le den intervención.
La Contraloría estará obligada a ejercer en forma preferente las atribuciones señaladas en el inciso anterior, en los casos de denuncias hechas o investigaciones solicitadas en virtud de un acuerdo de la Cámara de Diputados” (ley 10.336, artículo 1).

2.- COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONTRALOR.
Le corresponderá exclusivamente al Contralor, “informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen.
Del mismo modo, le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas.
La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con respecto a materias judiciales, reconoce esta ley al Contralor.
De acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere al artículo 1°” (ley 10.336, artículo 6).

II.-
LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO.
1.- NORMAS JURÍDICAS OBLIGAN A CUSTODIAR VALORES LABORALES.

A diferencia de otras ramas jurídicas que, al regular relaciones sociales, enfocan a sus partícipes situándoles en posición de igualdad, el Derecho laboral (cuya base son las normas que regulan el trabajo dependiente a un patrón o empleador), reconoce desigualdades de hecho; observando tales vínculos sociales como forzados por la necesidad, busca equiparar posiciones, estableciendo tanto limitaciones y obligaciones a la acción de la parte patronal, como deberes de acción a aparatos estatales, siendo éstos especiales destinatarios de tales normas, como órganos encargados de velar por su respeto.
Misión del Derecho del trabajo es custodiar, mediante garantías eficaces, el respeto de bienes jurídicos, esto es, valores colectivos recogidos y reconocidos por la legalidad gracias a fuerzas sociales. Guste o no a algunos, integran el Derecho laboral chileno los convenios de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, y los pactos de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas, suscritos y ratificados, que, componiendo un catálogo garantizador, aprecian y custodian, entre otros, el acceso al trabajo y a condiciones equitativas y satisfactorias de empleo, la estabilidad en el trabajo, y la limitación racional de la jornada. Comprenden valores recogidos y tutelados por la propia legalidad, que deben hacerse respetar.
Es el Prólogo de la ley orgánica de la Dirección del Trabajo (base para interpretar su sentido y alcance), el que recuerda como función primordial del Estado velar por la correcta aplicación de las leyes que garantizan los derechos sociales de los trabajadores. Servicio que debe tutelar el respeto de tales bienes, obligación de la que se derivan sus amplias funciones, exigencias respaldadas por la fuerza del Estado. No le corresponden papeles de mero observador, árbitro, o tercero imparcial; ni promover que los trabajadores se enfrenten, solos, a la realidad imperante, obligándoles tácitamente a ceder, al tener que negociar derechos esenciales.

2.- FUNDAMENTO Y OBJETIVOS.
FUNCIONES INTERPRETATIVA Y FISCALIZADORA.

Fruto de la sacrificada acción generada por movimientos laborales desde fines del siglo XIX y principios del siglo XX, diversos Estados pusieron en vigencia incipientes disposiciones legales, dirigidas a limitar la arbitrariedad de empleadores en los centros productivos y de servicios, y a proteger la salud de trabajadores dependientes. En Chile, promoviéndose el valor de la persona del trabajador, el Estado debió asumir un rol activo en las relaciones entre éste y el empleador, expresando buscar disminuir, en el plano jurídico, la desigualdad real que dicha relación guarda. De allí, se generan normas básicas, sobre salas cuna, accidentes del trabajo, sillas en los establecimientos industriales, comerciales, y otras, preceptos que posteriormente serán complementados y perfeccionados.
Sin embargo, no sirviendo reconocer derechos o establecer garantías si no se hacen respetar y cumplir en la realidad cotidiana, y considerando que tales disposiciones jurídicas implican gastos y límites a la voluntad empresarial, en los países en los cuales se desarrollaba esta corriente social, cultural y legislativa, resultó evidente que se requería de un organismo especializado para vigilar su cumplimiento.
La Dirección del Trabajo constituye un organismo dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, establecido formalmente en 1924, aunque la existencia de los inspectores del trabajo es anterior. Ya en el año 1907 se comisiona a la Sección de Estadísticas Agrícolas, del entonces Ministerio de Industrias y Obras Públicas, para confeccionar un catastro de número y clase de operarios y estudiar las jornadas de trabajo y sus condiciones en las industrias. En 1919, año de creación de la OIT, en Chile se establece la estructura y funciones de la Oficina del Trabajo del citado Ministerio. En 1924, la ley 4.053 dispuso que la Oficina del Trabajo se denominase Dirección General del Trabajo, dependiente del Ministerio del Interior. De sus regulaciones posteriores, recordamos el decreto con fuerza de ley 76, de 1953, y luego el decreto con fuerza de ley 308, de 1960, ambos del Ministerio del Trabajo. Su actual estructura legal, salvo cambios menores, proviene del año 1967 (decreto con fuerza de ley 2).
La justificación y los fines nítidamente sociales de este órgano público se revelan en la Exposición de motivos o Mensaje, que impulsó su vigente ley orgánica. Nótese las argumentaciones, que anuncian el espíritu que justifica la entidad y la acción de sus funcionarios:
“Decreto con fuerza de ley 2, de 1967, de Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo.
Considerando:
1.- Que para alcanzar un adecuado desarrollo económico y social del país, es función primordial del Estado, velar por la correcta aplicación de las leyes que garantizan los derechos sociales de los trabajadores;
2.- Que la Dirección del Trabajo es el organismo creado por ley para supervigilar la aplicación de estas leyes y realizar las demás funciones tendientes a asesorar al Supremo Gobierno en el desarrollo de la política social;
3.- Que la importancia cada vez creciente de esta legislación, dado el desarrollo industrial y agrícola y la activa participación del trabajador en este proceso, hace necesaria la existencia de un organismo ágil y capaz de realizar convenientemente la labor técnica y fiscalizadora respectiva;
4.- Que lo anteriormente expuesto aconseja modificar la estructura de este Servicio, reemplazándolo por una Dirección del Trabajo dotada de los medios convenientes para el cumplimiento de sus finalidades de interés público”.
Respecto de sus principales funciones, el artículo 1 del referido decreto con fuerza de ley las expresa claramente, estableciendo que:
“La Dirección del Trabajo es un Servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría del Trabajo.
Le corresponderá particularmente, sin perjuicio de las funciones que leyes generales o especiales le encomienden:
a) La fiscalización de la aplicación de la legislación laboral;
b) Fijar de oficio o a petición de parte por medio de dictámenes el sentido y alcance de las leyes del Trabajo;
c) La divulgación de los principios técnicos y sociales de la legislación laboral;
d) La supervigilancia del funcionamiento de los organismos sindicales y de conciliación, de acuerdo con las normas que los rigen, y
e) La realización de toda acción tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo”.

Destacando la justificación existencial de este servicio público, el Código del trabajo, en su artículo 505, reitera que la función fiscalizadora de la legislación laboral corresponde a aquél.
En lo que atañe a la función interpretativa, la reitera lo dispuesto en la letra b), del artículo 5 del citado decreto: “Al Director le corresponderá especialmente, fijar la interpretación de la legislación y reglamentación social, sin perjuicio de la competencia que sobre determinadas materias tengan otros Servicios u Organismos Fiscales, salvo que el caso esté sometido al pronunciamiento de los Tribunales y esta circunstancia esté en su conocimiento”.
Sobre sus tiempos de evacuación, en el año 2001, la entonces directora María Feres informaba a la Comisión investigadora de incumplimientos empresariales de la normativa laboral vigente, de la Cámara de Diputados (Ord. 2.697, de 17 de julio de dicho año), que el plazo para evacuar dictámenes, es de 45 días corridos, y para emitir oficios, de 30 días corridos; acompañó, a los legisladores, copia de la pertinente Orden de servicio (número, 5, de 16 de julio de 2001, punto 4), creada sólo un día antes de despachar el informe a tal Comisión. Sabemos que tales plazos no son respetados.

3.- LA OIT LE ORDENA VELAR POR LA APLICACIÓN EFECTIVA DE LA LEY LABORAL.
La Organización Internacional del Trabajo, OIT, especialmente mediante sus Convenios 129 y 81, le ordena actuar. Este último Pacto, definiendo la misión fundamental del sistema de Inspección del Trabajo, expresa que comprende “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre las horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines” (art. 3, letra c). Interpretando esta disposición jurídica internacional, la propia OIT expresa que no se ha querido hablar simplemente de verificar o de promover la aplicación de las disposiciones legales; al utilizar la expresión “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales”, se procura destacar que “estas palabras indican claramente que incumbe a la inspección del trabajo obtener su aplicación efectiva” (en La Inspección del trabajo, Manual de educación obrera, OIT, Ginebra, 1986, pág. 12).
Una importantísima tarea comprende “poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes”. Tal obligación, impuesta a la Inspección del Trabajo en su conjunto, desde los inspectores de base hasta sus superiores de más alto rango, completa el mandato que la convierte [debería convertirla] en un agente activo de progreso social, más cuando el conocimiento que los inspectores tienen de los problemas y situación de los trabajadores, los pone en condiciones de alertar a las autoridades públicas (en La inspección del trabajo. Manual de educación obrera, citado, pág. 19).
Procure respaldo sindical o gremial.
Saludos cordiales.
14 de junio de 2012.
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